关于民族地区城乡统筹的思考

关于民族地区城乡统筹的思考

——从凉山、阿坝的实践探索看城乡统筹与资源环境约束的博弈

内容摘要：四川的崛起离不开民族地区的崛起，民族地区的崛起离不开城乡统筹。民族地区城乡统筹与资源环境约束的博弈客观在，能认识到资源环境与城乡发展的不协调，认识到资源环境对城乡统筹的约束，并寻求协同的路径，是中华智慧在民族地区发展理念的践行。我们相信，承认自然资源约束，追求天人合一，知行合一的境界，并在城乡统筹过程中努力加以实践，是尊重自然的生存观、发展观，必将引领我们更加理性的去面对统筹和约束。

一、民族地区城乡统筹与资源环境约束博弈的趋势分析

   （一）城乡不统筹，资源环境自然承载趋势：城乡二元结构加剧，资源趋利性使用增强，导致消极发展

    城乡统筹是一个系统复杂的工程，效果不可能立竿见影。我们按照博弈论的知识进行分析，假如，我们不进行城乡统筹，资源环境自然承载，这样势必会导致诸如大凉山彝区与安宁河谷发展的不平衡；高山、半山、河谷间的不平衡；集镇与乡村的不平衡。结果就是：城乡二元结构进一步加剧，资源向吸附能力强的地区流动，导致穷者更穷、富者更富，落后与先进的差距越拉越大。

（二）城乡不统筹，资源环境约束性承载趋势：城乡二元结构相对加剧，资源规制性配置，导致非均衡性发展

   从博弈的角度，我们虽不进行城乡统筹，但对资源环境进行约束性承载，效果又会如何？我们可以看到，由于城乡不统筹、虽然资源进行了约束性配置，有的资源人为留下了、相对保护了，但由于一些区域现实生产力不足于开发利用这些资源，外地一些企业在利益的驱使下也会采取掠夺式开发。诸如阿坝原来的玉砂开采、凉山的稀土开采。导致城乡二元结构相对加剧，表现上看，有些地方和村社也发展了，但其实由于资源的规制性配置，导致非均衡发展。有加工能力的地方没资源，有资源的地区过度开发。城乡发展成为“金玉其外、败絮其中”的乱象。

（三）城乡统筹，资源环境接受性（非约束）承载趋势：城镇与乡村协调愿景，对资源过度使用，代际矛盾显现，导致现实和利己主义的发展

城乡统筹，资源环境接受性（非约束）承载，情况就会大为改观。结果真是这样吗？城乡统筹的本质是资源、利益、时间和空间的一个再分配。如果我们以城乡统筹为由，让资源环境被动接受，就势必会出现诸如成本不断抬升，规模不适度等方面的问题，甚至出现为追求单一的目标，严重破坏环境，让城乡赖以生存和发展的资源丧失殆尽的情况。这些结果说明，这种方式虽然使城镇与乡村协调愿景，但对资源的过度使用，使当代人的责任理性丢失，“此在比存在更重要”的哲学之道，把后世子孙的利益忽视掉，导致一切为了当下，一些为了自己的利己主义结局。

（四）城乡统筹，资源与环境约束性承载趋势：城镇与乡村协调发展，资源环境与城乡统筹主动协调，促进包容性成长发展

人类发展到现阶段面临许多不可回避的资源环境问题，城乡统筹离不开资源环境约束性支持。土地资源、水资源、能源资源、森林资源、矿产资源作为基本的生产要素，贡献于地区发展，却受制于人的欲望而危机四伏，这些要素的逆向态势反过来约束了发展。所以我们需要统筹，而城乡统筹有没有一种普世价值观的统筹之路呢？回答是肯定的。我们主张的城乡统筹其价值取向是以人为本、平等公正，与自然和谐共处；是讲约束的、讲尊重与顺应，而不是拔苗助长，更不是表面统筹而是本质统筹。这种统筹能够实现城镇与乡村的协调发展，资源环境与城乡统筹的主动协调，促进城乡包容性成长。

二、民族地区城乡统筹与资源环境协同的抉择

（一）目标

2020年与全省同步小康；差异性城镇化布局；生态成为核心竞争力；产业特色化,覆盖全域化；设施配套，公共服务城乡一体化

（二）实现协同的手段和路径

1.规划编制统筹

    城乡统筹最首要的任务是要以规划来引领，没有规划编制的统筹，就会使城乡统筹落空，就会增加统筹的随意性和不确定性。规划编制统筹的路径必须坚持：目标全局、区域协调、资源共享、先易后难、先点后线再到面的方法，使规划更加具有操作性和针对性。

2.区域协调发展统筹

   民族地区区域不平衡、不协调是个普遍的矛盾。如，凉山的安宁河谷与大凉山彝区的差距，阿坝农区与草地县的差距都是十分显著的。我们在推行城乡统筹的过程中必须坚持先统筹区域，再统筹内部；先统筹最弱的方面，再统筹平衡的方面；先统筹发展条件和动力，再统筹城乡。

3.资源配置统筹

   城乡统筹不是盲目无序的占有与开发，而是使资源环境与城乡规划管理之间实现可持续，即实现人口、资源、环境与区域的协调共生。统筹城乡不以牺牲资源环境为代价，坚持开发与保护并重，并严守底线。一方面要将各种资源进行深度分析并据此作出资源可资性的评价，并按市场规律对各种资源进行适度均衡调配。特别是要坚持国有、混合制两条腿走路，市场、政府两只手都用力，真正实现资源配置的统筹。

4.特色产业培育统筹

民族地区资源的绝对和比较优势都非常明显，但由于受交通、人才、市场、资金等要素的制约，产业结构、产业规模和产业延展都滞后于内地。所以，民族地区的城乡统筹必须优先考虑产业统筹和布局（如，会理县在城乡统筹中60%以上的乡村统筹了特色农业，70%以上的城镇和乡村统筹了工业），特别是要注重发挥各地的资源优势，培育起具有充分竞争优势的特色产业，一乡一业、一村一品，由少积多，由弱积强、由散兵游勇向产业聚集统筹。

5.发展动力统筹

民族地区的发展动力主要包括内部动力（人力、地力、文化力、生态力）；外部动力（法制保障力、藏区特殊政策支撑力、市场和社会活力、科技推动力、组织引领力、改革创新驱动力）；区域动力（交通保障力、能源保障力、通讯保障力、公共服务保障力、住房保障力、安全保障力）几个方面。这些动力在各个地方和区域不尽相同，所以必须因地制宜、因势利导地统筹这些动力，从而缩小地区间动力源的差距，实现共生共荣共同发展。

（三）统筹模式探索

1.纯牧区统筹模式

纯牧区的生产、生活方式受游牧文化的影响，顺应天时、地利，逐水草而居。该区域推进城乡统筹主要可采取以下方式：一是统筹县城与主要集镇的综合服务和辐射带动能力；二是统筹乡镇和村社基本的公共服务能力；三是统筹生态功能与产业适度发展的基本关系；四是统筹春夏牧场和冬场的特殊服务能力；五是统筹牧业生产和科学管理、科技支撑的融入；六是统筹基础设施适度集中与牧民天然散居的生活习性。

2.半农半牧区统筹模式

   半农半牧区在民族地区具有极强的生存和延展能力，区域分布也特别广、涉及的人口也特别多，特色产业也别具一格。这个区域的统筹难度更大、任务更重。该区域实施统筹可以采取以下方式：一是统筹农区和牧区的区域分工定位；二是统筹生活、生产、学习的功能区划（尽可能将公共服务功能规划在环境宜人的农区）；三是统筹农区和牧区的基础设施，主干道共享，支干道按农业和牧业分类组织建设；四是统筹产业前端、产业加工、产业集聚和产业限制的区域规划。

3.纯农区统筹模式

纯农区由于生产、生活条件比较优势、社会发育程度相对好一些，生产资料和群众的关联度较高，产业培育条件较好，基础设施比较有利于集中供给，该区域统筹的主要方式可以更加灵活：一是统筹全域的功能定位，形成梯级城乡功能性布局；二是统筹先行发展区，加快发展区、支持发展区差异化发展；三是统筹产业相对聚集区和公共服务相对聚集区；四是统筹资源开发与城乡共存的关系，缩小二元结构差距；五是统筹基础设施主次担负和经济布局；六是统筹“好房子、好身子、好日子”的美丽愿景。

4.工业集中区统筹模式

工业集中区由于能源、矿产、土地、水、人才等资源的依赖和吸附性较强，具有很强的聚集和带动作用，但正是由于工业文明的兴起，这些区域往往是交通繁忙、环境面临巨大的破坏危机、人群结构复杂。该区域的统筹应采取以下方式：一是统筹工业化带动城镇化；二是统筹城镇化与资源环境的约束化；三是统筹工业集中区与居民生活区的布局；四是统筹能源、矿产、土地、水等资源的分类保障；五是统筹工业基础条件与居民生活基础条件，既共享又分制，不因工业发展影响群众生活。

5.旅游开发区统筹模式

旅游开发区是民族地区最有竞争力的区域，这些区域自然景色优秀，文化底蕴深厚，交通条件便利，社会发展较成熟，对外开放度高，资本吸附能力和市场驱动力较大。该区域的统筹应采取以下方式：一是统筹资源环境深度服务于旅游业；二是统筹一产、二产融入服务业；三是统筹区域布局服从于旅游业态和旅游人群；四是统筹城镇与景区就近相融互动；五是统筹“全域、全时、多元”旅游格局；六是统筹基础设施和公共服务体系服务于旅游；七是统筹现代服务业与个性旅游相融发展；八是统筹资源承载与旅客规模适度的机制。

（四）保障措施

1.政策和制度设计有利于尊重民族地区现实

城乡统筹良性推进离不开政策和制度的支撑，首先我们应坚持以人民群众和市场作为推动城乡统筹的主体，同时把对民族地区的特殊支持作为重要补充手段。政策制度设计上应有别于内地，大胆创新、大胆突破。以凉山、阿坝、甘孜为例，一是政策制定上要充分考虑民族地区功能定位与国家区域定位的相互包容；二是公共政策、社会政策要结合民族地区发育程度不高的实际；三是政策制度的设计中要注重区域发展不平衡的问题，在土地、金融、财税等敏感政策方面，不能实行“一刀切”；四是各类规划的编制中应尊重民族地区山地为主的特点。

2.公共服务能力建设应优先倾斜民族地区

教育、卫生、交通、信息、社会保障、就业等公共服务能力和体系是民族地区最大的短板。首先，在项目资金的安排上应该优先向民族地区倾斜；其次，先进的技术和完善的现代服务能力优先倾斜民族地区；三是综合配套的现代服务，应优先向民族地区的优先发展区聚集，建立民族地区区域发展的热点先行地区。

3.资源制度改革要有利于民族地区的优化配置

城乡统筹最核心的是资源配置，而资源配置的关键在于土地，建筑、资源、设施等都必须依附土地。民族地区由于受地形、地质、地貌的影响，可资开发利用的土地存量和增量十分有限。因此，首先，土地的流转要有利于撬动其他资源，实现土地资源与其他资源的最优化配置；其次，资源特别是土地资源要与民族地区公共服务能力之间形成最优化的配置；三是要有利于促进人民群众生产生活的改善和提升；四是要有利于发挥后发优势，刺激社会和企业对民族地区的投资热情。

4.文化的保护与传承

民族地区的灵魂就是“民俗文化”，只有她才能最终走向世界。在进行城乡统筹中要特别注重：一是规划的过程要注重突出对核心文化的保护传承；二是要注重现代文化与传统文化的相融互动，绝不能出现一种文化替代另一种文化，也不能由一种文化去排斥另一种文化；三是要用大众易于接受和参与的方式，形成文旅游互动，使得城乡统筹中文化的记忆和魅力不会断裂和散落；四是要在城乡统筹的实施中主动融入传统民俗文化元素，比如在城镇、乡村规划以及房屋建筑等方面都要充分体现文化，使得不论是城镇居民还是农村群众都有亲切感和归宿感。

5.城乡统筹与新的社会治理的契合

城乡统筹会使社会形态和人群发生根本的改变，这就呼唤着新的社会治理方式的出现。社会治理的纬度应从道德、行政、法制三个方面出发，民族地区尤其需要实现民族情感与宗教信仰与新的城乡形态契合；社会治理与农耕文化和游牧文化契合；道德力量、宗教力量与法制力量的契合；自然资源使用开发与社会需求合理性的契合。